ว่าด้วยการเมืองเชิงอุปถัมภ์ในบริบทการเลือกตั้งไทย

บทนำ

“ทุกท่านครับ คณะก้าวหน้าเดินแข่งขันในสนามเลือกตั้งท้องถิ่นโดยที่ยังยึดแนวทางการทำงานของพรรคอนาคตใหม่เดิม นั่นก็คือการรณรงค์หาเสียงด้วยนโยบาย ด้วยความคิด ไม่ใช่ด้วยการซื้อเสียง เรายืนยันว่าการซื้อเสียงเป็นจุดเริ่มต้นของการทุจริตคอรัปชั่น เรายืนยันว่าการซื้อเสียงเป็นจุดเริ่มต้นของกระบวนการที่สร้างให้เกิดระบบอุปถัมภ์ในประเทศไทย ถ้าเราเข้าสู่อำนาจด้วยการซื้อเสียง ด้วยการใช้เงินมหาศาล เมื่อได้รับอำนาจแล้วย่อมเอาอำนาจนั้นไปถอนทุนคืน ดังนั้นเราจะไม่ทำอย่างนั้น เมื่อเราไม่ใช้เงินในการซื้อเสียงเราจะใช้อะไรแข่ง เราจะใช้นโยบายแข่ง” - ธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ (วันที่ 9 ต.ค. 2563)

น่าสนใจเป็นอย่างยิ่งว่าในคำกล่าวสุนทรพจน์ของนายธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ ในงานเปิดตัวของผู้สมัครชิงตำแหน่งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ของคณะก้าวหน้า นายธนาธรเลือกที่จะประกาศสงครามโดยตรงกับเรื่องของการซื้อเสียงและระบบอุปถัมภ์ในการเลือกตั้งไทย

ความพยายามของคณะก้าวหน้าในการ “เจาะ” ฐานคะแนนเสียงในการเลือกตั้งท้องถิ่น และการช่วงชิงตำแหน่งในองค์กรปกครองท้องถิ่น ซึ่งเปรียบเสมือนแขนและขาของเครือข่ายหัวคะแนนในการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฏร (ส.ส.) กลับไม่สำเร็จผล เมื่อคณะก้าวหน้าไม่สามารถชิงตำแหน่งนายกอบจ.ได้เลยแม้แต่จังหวัดเดียว

แม้ว่าผลการเลือกตั้งท้องถิ่นในวันที่ 20 ธ.ค. 2563 อาจบ่งชี้ถึงความไม่พร้อมของคณะก้าวหน้าเองในการผลักดันกรอบแนวคิดเชิงอุดมการณ์และนโยบายให้เข้าไปอยู่ในใจของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง แต่ในภาพรวมแล้ว ทั้งผลการเลือกตั้งและจุดยืนของคณะก้าวหน้าอาจสะท้อนถึงสถานะของการซื้อเสียงและระบบอุปถัมภ์ที่ยังคงเป็นลักษณะเด่นของการเลือกตั้งในประเทศไทยอย่างไม่เสื่อมคลาย และที่สำคัญ ดูเหมือนว่าการต่อต้านการซื้อเสียงและระบบอุปถัมภ์ยังคงมีพลังงานบางอย่างที่ทำให้ผู้ที่ประกาศตนเป็นฝ่ายต่อต้านดูเป็นอัศวินขี่ม้าขาว เช่นเดียวกันกับฝ่ายอนุรักษ์นิยมที่อยู่เบื้องหลังการปฏิรูปทางการเมืองร่วมสองทศวรรษที่แล้ว

ประเด็นที่ผมอยากจะนำเสนอให้ท่านผู้อ่านเก็บไปคิดในวันนี้ คือเรื่องของการเมืองเชิงอุปถัมภ์ (political clientelism) และระบบอุปถัมภ์ (patronage/patron-client system) ในบริบทการเลือกตั้งไทย

การเมืองเชิงอุปถัมภ์และระบบอุปถัมภ์เกี่ยวข้องกันอย่างไร มีบทบาทอะไรในการเลือกตั้งไทย ระบบอุปถัมภ์และการซื้อเสียงเป็นอุปสรรคต่อประชาธิปไตยจริงหรือไม่ และด้วยเหตุใดประเทศไทยจึงยังก้าวไม่พ้นระบบอุปถัมภ์ในการเลือกตั้ง

ในบทความนี้ ผมจะขอนำเสนอกรอบแนวคิดทางทฤษฎีประกอบกับการใช้หลักฐานที่ได้จากการสัมภาษณ์ตัวละครในแวดวงการเมืองและข้อมูลที่ได้จากการทำวิจัยภาคสนามเพื่ออธิบายถึงบทบาทของการเมืองเชิงอุปถัมภ์และระบบอุปถัมภ์ในบริบทการเลือกตั้งไทย ตลอดจนถึงความสัมพันธ์ระหว่างการเมืองเชิงอุปถัมภ์และระบอบประชาธิปไตย

อะไรคือการเมืองเชิงอุปถัมภ์

ในมิติหนึ่งของการรณรงค์หาเสียงเลือกตั้งไม่ใช่แค่ในประเทศไทยแต่ในประเทศอื่นๆอีกมากมาย การมอบสิ่งตอบแทนหรือประโยชน์ตอบแทนนั้นเป็นทั้งเครื่องมือและพิธีกรรมในการสร้างความนิยมทางการเมืองอันเป็นที่มาของคะแนนเสียงเลือกตั้ง

สิ่งตอบแทนดังกล่าวอาจมาถึงมือผู้ใช้สิทธิ์เลือกตั้งผ่านช่องทางที่เป็นทางการและอยู่ในรูปแบบที่เป็นอุดมคติ เช่นมาในรูปแบบของสัญญาเชิงนโยบายสาธารณะที่กำหนดหลักเกณฑ์ในการเข้าถึงประโยชน์อย่างเป็นรูปธรรม เช่น นโยบายประกันสุขภาพ สวัสดิการถ้วนหน้า สวัสดิการผู้พิการ สวัสดิการผู้มีรายได้น้อย หรือแม้แต่นโยบายประกันราคาพืชผลทางการเกษตร เป็นต้น

ในทางกลับกัน สิ่งตอบแทนหรือประโยชน์ตอบแทนอาจมาถึงมือผู้ใช้สิทธิ์เลือกตั้งผ่านช่องทางที่ไม่เป็นทางการ และอยู่ในรูปแบบที่ไม่พึงประสงค์เท่าไหร่ จากมุมมองทางกฎหมาย เช่น เงิน ทรัพย์สิน งาน การเอื้อประโยชน์ผ่านการแทรกแซงกลไกราชการหรือการกระจายงบประมาณรัฐ ตลอดจนถึงการช่วยเหลือส่วนตัวนานาชนิด

ข้อแตกต่างระหว่างการมอบประโยชน์ตอบแทนสองรูปแบบนี้สรุปง่ายๆดังนี้

ในรูปแบบแรก การได้มาซึ่งผลประโยชน์นั้นตั้งอยู่บนพื้นฐานของสิทธิ ยกตัวอย่างเช่น ในสายตาของกฎหมาย นายประยุทธ์มีอาชีพเป็นเกษตรกร ดังนั้น นายประยุทธ์จึงมีสิทธิ์ที่จะได้รับประโยชน์จากนโยบายประกันราคาพืชผลทางการเกษตรของพรรคเพื่อเธอ ไม่ว่านายประยุทธ์จะเคยสนับสนุนพรรคเพื่อเธอหรือไม่ในการเลือกตั้งครั้งที่ผ่านมาหรือได้ให้สัญญาว่าจะสนับสนุนพรรคเพื่อเธอในการเลือกตั้งครั้งต่อไป

กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ การตัดสินใจทางการเมืองของนายประยุทธ์ช่วงเลือกตั้งไม่มีผลกระทบโดยตรงใดๆทั้งสิ้นแต่มีผลกระทบโดยอ้อมต่อการที่นายประยุทธ์จะได้รับผลประโยชน์ตอบแทน โดยการไปเพิ่มหรือลดแนวโน้มที่พรรคเพื่อเธอจะได้เป็นรัฐบาลและได้เข้ามาผลักดันนโยบายดังกล่าวให้สำเร็จผล

ในรูปแบบที่สอง การได้มาซึ่งผลประโยชน์นั้นอาจตั้งอยู่บนพื้นฐานของความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์ระหว่างผู้ให้และผู้รับ ยกตัวอย่างเช่น นายประยุทธ์จะได้รับวัคซีนโควิด-19 ก็ต่อเมื่อนายประยุทธ์สนับสนุนพรรคเพื่อเธอในการเลือกตั้งครั้งที่ผ่านมาหรือให้สัญญาว่าจะเลือกพรรคเพื่อเธอในการเลือกตั้งครั้งต่อไป

กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ การตัดสินใจของนายประยุทธ์ช่วงเลือกตั้งเป็นปัจจัยที่ส่งผลกระทบโดยตรงต่อการได้รับผลประโยชน์ตอบแทนจากพรรคเพื่อเธอ นี่คือสิ่งที่เรียกว่าการเมืองเชิงอุปถัมภ์หรือ political clientelism

การเมืองเชิงอุปถัมภ์กับระบบอุปถัมภ์มีความสัมพันธ์กันอย่างไร

การเมืองเชิงอุปถัมภ์มักเป็นกุญแจดอกสำคัญในการเข้าสู่อำนาจในสังคมที่ระบบอุปถัมภ์ฝังรากลึก ระบบที่ว่านี้หมายถึงความสัมพันธ์เชิงแลกเปลี่ยนที่พัฒนาขึ้นเป็นเครือข่าย ระหว่างผู้ที่สามารถเข้าถึงทรัพยากรอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิต การเลื่อนชั้นทางสังคม หรือการป้องกันภัยจากอันตรายต่างๆ กับผู้ที่ไม่สามารถเข้าถึงทรัพยากรดังกล่าวได้ในระดับเดียวกัน โดยมีความเข้าใจซึ่งกันและกันว่าผู้ที่ได้รับการอุปถัมภ์นั้นยินยอมที่จะแสดงความจงรักภักดี ให้การสนับสนุน หรือ ให้บริการผู้อุปถัมภ์เป็นการตอบแทน

ในสังคมที่มีระบบอุปถัมภ์เป็นลักษณะเด่น เราอาจสังเกตได้ว่าการควบคุมทางสังคมหรือ social control ตกอยู่ในมือของผู้ที่สามารถผูกขาดทรัพยากรในพื้นที่หรือโดเมนของตน ยกตัวอย่างเช่น ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ ที่ข้าราชการชั้นผู้น้อยต้องพึ่งพาอาศัยหากต้องการได้รับการแต่งตั้ง โยกย้าย หรือเลื่อนระดับ อาจจะเป็นผู้ที่ควบคุมหน่วยงานที่กำกับดูแลเรื่องสัญญาสัมปทาน ที่เอกชนจะต้องเข้าหาหากต้องการได้รับความเป็นธรรมหรือได้รับการดูแลเป็นพิเศษ อาจจะเป็นนักธุรกิจใหญ่ในจังหวัดที่นักการเมืองจะต้องเข้าหาหากต้องการได้รับการสนับสนุนในช่วงเลือกตั้ง หรืออาจจะเป็นกำนัน-ผู้ใหญ่บ้านหรือผู้มีอิทธิพลในพื้นที่ที่ชาวบ้านต้องอาศัยเพื่อฝากลูกเข้าโรงเรียน เข้าโรงพยาบาล เข้าทำงาน หรือเข้าถึงแหล่งเงินทุน ทั้งหมดนี้คือตัวอย่างของระบบอุปถัมภ์ ซึ่งบ่อยครั้งเป็นส่วนหนึ่งของการเมืองในชีวิตประจำวันและไม่ได้ถูกจำกัดอยู่ภายใต้บริบทการเมืองแบบทางการ

เมื่อการตอบแทนของผู้ได้รับอุปถัมภ์อยู่ในรูปแบบของคะแนนเสียงเลือกตั้ง อาจกล่าวได้ว่าการเมืองเชิงอุปถัมภ์นั้นได้เข้าไปใช้ประโยชน์จากระบบอุปถัมภ์และความสัมพันธ์ที่มีอยู่แต่เดิมระหว่างผู้อุปถัมภ์และผู้ได้รับการอุปถัมภ์ เพื่อเป็นกลไกในเชื่อมโยงระหว่างผู้สมัครรับเลือกตั้งกับผู้มีสิทธิ์เลือกตั้ง ยกตัวอย่างเช่น หากผู้สมัครต้องการคะแนนเสียงของนายประยุทธ์และผองเพื่อน สิ่งที่ต้องทำคือการวิ่งหาผู้ที่อุปถัมภ์นายประยุทธ์และผองเพื่อนอยู่ (ขำ)

สิ่งที่เกิดขึ้นก็คือพรรคการเมืองหรือนักการเมืองมักแสวงหากลุ่มคนที่มีระบบอุปถัมภ์ไว้ในครอบครองในแต่ละพื้นที่ เพื่อประกอบกันหรือจัดตั้งเป็นฐานคะแนนเสียงในยามที่ต้องสู้ศึกเลือกตั้ง

พรรคการเมืองมีแนวทางในการช่วงชิงกลุ่มคนเหล่านี้หลากหลายวิธี ยกตัวอย่างเช่น ใช้เงินซื้อ ในบางพื้นที่อาจจะซื้อปลีก เช่น มุ่งเน้นไปที่ผู้สมัครหรือผู้มีอิทธิพลบางคนในหนึ่งเขตเลือกตั้ง โดยคัดเลือกตามเกรดที่ให้ไว้ เช่น A B C ตามการประเมินจากผลการเลือกตั้งในอดีต โพลสำรวจคะแนนนิยม หรือตามดุลพินิจของผู้ที่มีอำนาจในการตัดสินใจในพรรค หรือในบางพื้นที่อาจจะซื้อส่ง ชนิดยกจังหวัด เช่น มุ่งเน้นไปที่ตัวหัวหน้าซึ่งควบคุมผู้สมัครไว้ในหลายเขตเลือกตั้ง ประกอบกับการให้สัญญาว่าจะแจกจ่ายตำแหน่งทางการเมืองเช่นตำแหน่งในคณะรัฐมนตรีให้หากได้จัดตั้งเป็นรัฐบาลตามโควต้าที่เหมาะสม

พรรคการเมืองอาจอาศัยอำนาจจากการบังคับ (coercive power) เพื่อข่มขู่ให้กลุ่มก้อนทางการเมืองเหล่านี้ยอมสวามิภักดิ์ได้โดยง่าย เช่นใช้กลไกฝ่ายความมั่นคง ตำรวจ ทหาร กอ. รมน. หรือใช้กลไก(ไม่)ยุติธรรมและช่องทางกฎหมายเพื่อเล่นงานทางคดีความ ตลอดจนถึงการใช้อำนาจ (เช่นมาตรา 44) ในการถอดถอน แต่งตั้ง โยกย้าย หรือระงับการปฏิบัติงานของข้าราชการและผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรปกครองท้องถิ่นในพื้นที่ ซึ่งอาจเป็นเครือญาติหรือบุคคลในเครือข่ายของเป้าหมาย แล้วค่อยคืนตำแหน่งให้ในภายหลังหากทำตามข้อตกลง หรือใช้ทั้งแรงจูงใจทางบวกและทางลบ (carrot & stick) ควบคู่กันไป ใช้ทั้งพระเดชและพระคุณนั่นเอง

จะเห็นได้ว่าทรัพยากรทางอำนาจที่ใช้ในการดึงผู้ที่ครอบครองระบบอุปถัมภ์มาเป็นกลไกในการเชื่อมโยงสู่ฐานคะแนนเสียง มีแนวโน้มที่จะอยู่ในระดับที่มหาศาล ในการเลือกตั้งครั้งที่ผ่านมา ผมทราบมาว่าในการช่วงชิงผู้สมัครหนึ่งคนและในการส่งผู้สมัครคนนั้นลงสู่สนามเลือกตั้งอาจมีค่าใช้จ่ายตั้งแต่ 5 ล้าน ถึง 35 ล้าน ประกอบกับการที่พรรคการเมืองอาจต้องอาศัยกลไกอื่นๆ ที่กล่าวไว้ข้างต้นอีกด้วย นั่นหมายความว่า ภายใต้ระบบนี้พรรคการเมืองจะประสบความสำเร็จได้ก็ต่อเมื่อมีเส้นสายกับกลุ่มทุนขนาดใหญ่ หรือได้รับการสนับสนุนอย่างไม่เป็นทางการโดยอำนาจฝ่ายความมั่นคง ต้นทุนที่สูงเช่นนี้หมายถึงอุปสรรคในการเข้าสู่ตลาด (barriers to entry) ที่ทำให้ไม่ค่อยมีผู้เล่นรายใหม่เข้ามาในระบบมากนัก

แล้วอะไรคือเหตุผลที่พรรคการเมืองหรือนักการเมืองจึงต้องแข่งขันกันช่วงชิงผู้มีระบบอุปถัมภ์ไว้ในครอบครองราวกับเป็นเรื่องคอขาดบาดตายถึงเพียงนี้ ผู้ใหญ่ในแวดวงการเมืองท่านหนึ่งเคยอธิบายให้ผมฟังว่า

“ข้อเท็จจริงคือพรรคการเมืองต้องเลือกผู้สมัครที่มีคะแนนนิยม หนึ่งในพื้นฐานของคะแนนนิยมนั้นก็คือการมีระบบอุปถัมภ์ที่เอื้อต่อการดูแลพี่น้องประชาชน การช่วยเหลือ การมีเครือข่าย สิ่งเหล่านี้คือองค์ประกอบของผู้สมัครที่มีคะแนนนิยม มันแทบจะบอกได้เลยว่าถ้าคนนี้ลง โอกาสชนะมีมากหรือน้อย ด้วยโครงสร้างของระบบหัวคะแนนและระบบอุปถัมภ์ที่มีอยู่”

พูดให้เข้าใจง่ายๆ ก็คือ พรรคการเมืองเลือกผู้สมัครโดยการใช้ระบบอุปถัมภ์เป็นดัชนีชี้วัดความสำเร็จ (KPI) เค้าเลือกผู้ชนะไม่ได้เลือกระบบอุปถัมภ์

แม้ว่าในบางพื้นที่กระแสพรรคการเมืองหรือกระแสส่วนตัวของผู้สมัครอาจเพียงพอโดยตัวมันเองต่อการสร้างความนิยมทางการเมือง แต่ในบางพื้นที่โดยเฉพาะในพื้นที่อิทธิพล นักการเมืองต่างรู้ดีว่าการเข้าถึงผู้ที่มีระบบอุปถัมภ์ในครอบครองคือยุทธศาสตร์ที่จำเป็นแม้อาจไม่เพียงพอต่อการสู้ศึกเลือกตั้ง การเมืองในลักษณะนี้ดูเหมือนเป็นอะไรที่ควรจะเป็นประวัติศาสตร์ไปแล้ว แต่สำหรับนักการเมืองบางท่านที่ผมสัมภาษณ์ ยุทธศาสตร์นี้มันเทียบได้กับการสร้างบ้านด้วยอิฐและปูณ หรือ brick and mortar แม้ว่ามันอาจจะไม่ได้มีประสิทธิภาพในทุกสถานการณ์ (ยกตัวอย่างเช่นภายใต้กติกาหรือสภาพแวดล้อมทางการเมืองที่กระแสพรรคหรือกระแสอุดมการณ์มาแรง) แต่มัน stand the test of time

เครือข่ายหัวคะแนนคืออะไร เกี่ยวอะไรกับการเมืองเชิงอุปถัมภ์และระบบอุปถัมภ์

ในประเทศไทยการเมืองเชิงอุปถัมภ์ที่ทำงานผ่านระบบอุปถัมภ์มักดำรงอยู่ในรูปแบบของเครือข่ายหัวคะแนน นั่นหมายความว่าเครือข่ายหัวคะแนนที่จัดตั้งขึ้นเพื่อช่วยผู้สมัครหรือพรรคหาเสียงบ่อยครั้งเป็นเพียงภาพสะท้อนของระบบอุปถัมภ์ในพื้นที่แต่ละพื้นที่

ทั้งโครงสร้างและการทำงานของเครือข่ายหัวคะแนนในการเลือกตั้งนอกจากจะไม่มีความตายตัวแล้ว ยังค่อนข้างคลุมเครือและลึกลับอีกด้วย ที่คลุมเครือเพราะงานวิจัยภาคสนามโดยส่วนมากไม่ได้มาจากการทำ random sampling รวมถึงงานวิจัยของผมเอง ซึ่งผมคิดว่าก็สมควรแล้วเนื่องด้วยเนื้อหาของงานวิจัย เราเลือกที่จะลด social desirability bias และ measurement error โดยการเลือกเฉพาะ case ที่พอจะมั่นใจได้ว่า informant ของเราเชื่อถือได้มากกว่า แลกกับการที่ไม่สามารถ generalize ได้

ส่วนที่เครือข่ายหัวคะแนนเป็นเรื่องลึกลับหรือมีความไม่เป็นทางการสูง เหตุผลแรกอาจะเป็นเพราะหัวคะแนนจำนวนหนึ่ง โดยตำแหน่ง มีความจำเป็นที่จะต้องวางตัวเป็นกลางทางการเมืองตามที่กฎหมายได้บัญญัติไว้ ด้วยข้อเท็จจริงที่ว่า รัฐ คือองค์กรที่ผูกขาดทรัพยากรจำนวนมากไว้ในครอบครอง จึงไม่ใช่เรื่องแปลกที่โครงสร้างของเครือข่ายหัวคะแนนจะมีเจ้าหน้าที่รัฐ ผู้นำท้องที่และท้องถิ่นเป็นองค์ประกอบ เพราะบุคคลเหล่านี้คือผู้ที่นอกจากจะมีความใกล้ชิดกับผู้คนในแต่ละพื้นที่แล้ว ยังสามารถทำหน้าที่เป็นตัวกลางในการดึงทรัพยากรรัฐมาแจกจ่ายเพื่อหล่อเลี้ยงหรือพัฒนาเป็นระบบอุปถัมภ์ได้อีกด้วย

นอกเหนือจากกลุ่มที่มีพื้นเพมาจากการเป็นผู้นำชุมชนโดยตำแหน่ง เช่น ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน กำนัน สมาชิกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เครือข่ายหัวคะแนนยังประกอบไปด้วยผู้นำขององค์กรหรือสมาคมที่มีความสำคัญต่อวิถีชีวิตในชุมชน เช่น อาสาสมัครสาธารณสุข กลุ่มเกษตรกร กลุ่มสตรี กลุ่มแม่บ้าน ตลอดจนถึงผู้นำทางความคิดและผู้นำทางธรรมชาติเช่น ครู แพทย์ นักธุรกิจ หรือแม้กระทั่งพระสงฆ์ พูดง่ายๆ ก็คือ หัวคะแนนคือใครก็ได้ที่มีความสัมพันธ์ส่วนตัวกับคนในชุมชนที่ตนอาศัยอยู่อย่างใกล้ชิดและอยู่ในสถานะที่จะใช้ประโยชน์จากความสัมพันธ์ดังกล่าวเป็นเครื่องมือในการรณรงค์ให้คนเหล่านั้นออกมาลงคะแนนให้กับพรรคหรือผู้สมัครที่ตนสนับสนุน หรืองดเว้นการลงคะแนนให้กับพรรคหรือผู้สมัครที่เป็นคู่แข่งในช่วงที่มีการเลือกตั้ง

นักการเมืองท่านหนึ่งเคยอธิบายให้ผมฟังสั้นๆแต่ได้ใจความว่า

“เราเป็นเหมือนแม่ปลั๊ก พวกเค้าพร้อมจะมาเสียบปลั๊กกับเรา เพราะเราเองก็สามารถช่วยเหลือเค้าได้ในทุกมิติ”

กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ พรรคการเมืองและนักการเมืองสามารถอาศัยฐานเสียงสำเร็จรูปเหล่านี้ตราบใดที่ยังสามารถคงสภาพเป็น “แม่ปลั๊ก” เอาไว้ได้ เช่น เป็นรัฐบาล เป็นผู้สนับสนุนทางการเงิน หรือเป็นผู้อำนวยความสะดวกในระบบราชการไทย ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการโยกย้ายข้าราชการ การดึงงบประมาณ ฯลฯ

การใช้คำว่าแม่ปลั๊กในการเปรียบเทียบก็มีประโยชน์ไม่น้อยในการอธิบายถึงโครงสร้างที่เป็นร่างแหของเครือข่ายหัวคะแนน ให้ลองนึกภาพรางปลั๊กไฟ extension ที่เสียบต่อๆกันมา ตั้งแต่ระดับพรรคการเมืองลงมาระดับหัวหน้ามุ้ง จากระดับหัวหน้ามุ้งลงมาระดับผู้สมัคร จากระดับผู้สมัครลงมาระดับ สจ. นายกฯ แกนอำเภอ แกนตำบล จนมาถึงรางปลั๊กท้ายๆ ที่เป็นระดับหมู่บ้าน ระดับคุ้ม ระดับครัวเรือน จนถึงระดับประชาชนคนธรรมดา จนท้ายที่สุดหัวคะแนนหนึ่งคนรับผิดชอบสัก 5 - 20 คน

ไม่ต้องสงสัยเลยว่านี่คือองค์กรระดับมหึมา เวลาผมสัมภาษณ์ผมมักจะถามว่าในหนึ่งเขตเลือกตั้ง ใช้หัวคะแนนประมาณกี่คนต่อผู้สมัครหนึ่งคน ได้คำตอบตั้งแต่ 1000 ถึง 4000 คน พอผมถามว่าบริหารยังไง ใหญ่ขนาดนี้ มีผู้สมัครท่านหนึ่งหยิบ iPhone ขึ้นมาเปิดโชว์ ปรากฏว่ามี LINE group chat สำหรับหัวคะแนนในแต่ละระดับ แต่ละพื้นที่ บางครั้งเราเผลอคิดไปเองว่าพัฒนาการในเทคโนโลยีสารสนเทศทำให้คนเข้าถึงข้อมูลได้มากขึ้นแล้วมันจะไปทำลายโครงสร้างระบบหัวคะแนนระบบอุปถัมภ์โดยอัตโนมัติ คำตอบคือไม่เสมอไป

เหตุผลที่สองที่บทบาทและกิจกรรมของหัวคะแนนเป็นเรื่องลึกลับ อาจะเป็นเพราะการทำงานของหัวคะแนนบ่อยครั้งละเมิดกฎหมายโดยตรง เช่น การแจกเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใดเพื่อจูงใจผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ถึงแม้ว่าผมอาจจะฟันธงไม่ได้ว่ารูปแบบของการทำงานของหัวคะแนนเป็นอย่างไรในแต่ละพื้นที่ แต่ละภูมิภาค จากการทำวิจัยภาคสนามเป็นระยะเวลาสั้นๆ ผมได้ข้อสรุปดังต่อไปนี้

หัวคะแนนมักพัฒนาความใกล้ชิดและความสัมพันธ์ส่วนตัวกับผู้คนในชุมชนโดยการเป็นส่วนหนึ่งของวิถีชีวิตชุมชน เช่นการไปร่วมงานศพ งานวัด งานแต่ง งานบุญ ความใกล้ชิดและความสัมพันธ์ส่วนตัวดังกล่าวทำให้หัวคะแนนสามารถล่วงรู้ถึงความต้องการเฉพาะตัวบุคคล ตลอดจนถึงความคิดเห็นทางการเมือง ถามว่ารู้ได้ยังไง มีอสม.ท่านหนึ่งซึ่งทำหน้าที่เป็นหัวคะแนนให้กับผู้สมัครส.ส.ได้วาดภาพเอาไว้ชนิดที่ผมลืมไม่ลง อสม.ท่านนี้ (เป็นคุณยาย) บอกว่าโดยหน้าที่ อสม. ต้องลงไปทำงานคลุกคลีกับชุมชนที่ตนรับผิดชอบทุกสัปดาห์ ต้องรู้ว่าบ้านเลขที่และครัวเรือนที่ตนรับผิดชอบมีใครบ้าง รู้ลึกขนาดว่า แต่ละบ้านเลขที่มีโอ่งน้ำใช้กี่โอ่ง โอ่งน้ำดื่มกี่โอ่ง แล้วก็อ่างน้ำอื่นๆ เท่าไหร่ แล้วถ้าเจอลูกยุงหรือลูกน้ำยุงลาย เจอในกี่ภาชนะในสัปดาห์นี้ รู้ขนาดนี้ก็คงไม่แปลกที่เขาจะรู้ว่าบ้านเราขาดอะไร ต้องการอะไร อยู่ฝ่ายใคร และมีแนวโน้มที่จะเลือกตามใคร รู้ไม่พอนะครับ คุณยายมีความสัมพันธ์ที่ดีกับบ้านทุกหลัง เพราะเป็นผู้ให้บริการทางการแพทย์อย่างสม่ำเสมอ ทั้งตรวจเลือด ตรวจเบาหวาน วัดความดัน ให้ความรู้ แจ้งข่าวร้ายกระจายข่าวดี ประสานงานกับเจ้าหน้าที่ รพ. สต. แม้ว่าเป็นการปฏิบัติงานโดยหน้าที่ แต่นั่นไม่ได้หมายความว่าจะไม่เกิดความผูกพันหรือความสัมพันธ์ส่วนตัว

คุณสมบัติดังกล่าวประกอบกับการที่สามารถเชื่อมโยงไปถึงผู้ที่อยู่ใกล้ชิดจุดสุดยอดของเครือข่าย ซึ่งอาจจะเป็นถึงรัฐมนตรี ส.ส. หรือผู้มีอิทธิพล ทำให้หัวคะแนนมีศักยภาพในการเป็นตัวกลางในการดึงทรัพยากรจากบนลงล่างเพื่อมาดูแล แก้ไขปัญหา ช่วยเหลือ เกื้อกูลผู้คนในชุมชนได้อย่างตรงจุด ถูกที่ ถูกคน ถูกเวลา ซึ่งในท้ายที่สุดทำให้สามารถพัฒนาเป็นฐานคะแนนเสียงพร้อมส่งมอบจากล่างขึ้นบนได้อย่างมีประสิทธิภาพ หากถามว่าผู้สมัครมีแนวทางในการคัดกรองหรือคัดเลือกหัวคะแนนกันยังไง อันนี้ผมไม่มีคำตอบที่ตายตัว แต่ผมสังเกตว่าช่วงเลือกตั้งเป็นช่วงที่สถานะของความเป็นหัวคะแนนมีความชัดเจนที่สุดเนื่องจากเป็นช่วงเวลาที่หัวคะแนนจะต้องแสดงศักยภาพในการเป็นหัวคะแนนให้เป็นที่ประจักษ์ต่อผู้สมัครและทีมงาน เช่น เมื่อมีการปราศรัยหรือมีการประชุม จะต้องสามารถระดมคนจากชุมชนที่ตนเป็นผู้รับผิดชอบมาร่วมให้ได้ตามจำนวนที่ตกลงกันไว้ นี่ก็คงเป็นวิธีหนึ่งในการคัดกรองหรือคัดเลือกหัวคะแนน เช่นเดียวกันกับที่พรรคการเมืองอาจคัดกรองหรือคัดเลือกกลุ่มผู้สมัครอย่างไม่เป็นทางการ โดยดูจากจำนวนคนที่กลุ่มผู้สมัครสามารถระดมมาลงทะเบียนเป็นสมาชิกพรรคได้ ยกตัวอย่างเช่นในสมัยพรรคไทยรักไทย

ปัจจัยที่อยู่เบื้องหลังความสำเร็จของหัวคะแนน และการซื้อสิทธิขายเสียง

ประเด็นที่ได้รับการถกเถียงกันมากที่สุดประด็นหนึ่งคือ อะไรคือปัจจัยที่ทำให้หัวคะแนนประสบความสำเร็จในการชักจูงหรือโน้มน้าวการตัดสินใจของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง หากเป็นเพราะเงิน ทรัพย์สิน หรือผลประโยชน์ที่ได้รับจากหัวคะแนนในช่วงเลือกตั้ง เหตุใดเมื่อรับมาแล้วประชาชนจึงต้องทำตามที่หัวคะแนนแนะนำ หัวคะแนนแปรการให้สิ่งตอบแทนเป็นคะแนนเสียงได้อย่างไรในเมื่อเวลาประชาชนเข้าคูหาเลือกตั้ง ไม่มีใครเค้ารู้นี่ว่าเค้ากาเบอร์อะไร จะ enforce การเมืองเชิงอุปถัมภ์ได้อย่างไร

คำอธิบายมีหลากหลาย เช่น อาจเป็นเพราะหัวคะแนนได้ทำประโยชน์ให้กับคนในพื้นที่อย่างต่อเนื่องโดยอาศัยทรัพยากรทางเศรษฐกิจและการเมืองที่ตนเข้าถึงได้จนเป็นที่ยอมรับนับถือหรือเป็นผู้มีบุญคุณ ประกอบกับการที่หัวคะแนนไปร่วมกิจกรรมชุมชนอย่างสม่ำเสมอจนกลายเป็นส่วนหนึ่งของวิถีชีวิตในชุมชน เมื่อถึงช่วงเลือกตั้ง ผู้ที่เคยได้รับการช่วยเหลือจากหัวคะแนนหรือมีความผูกพันส่วนตัวจึงพร้อมใจกันเทคะแนนเสียงไปให้ผู้สมัครที่หัวคะแนนสนับสนุน ไม่มีเหตุผลอะไรที่จะไม่เลือกตามนั้น

หรืออาจเป็นเพราะหัวคะแนนใช้อิทธิพลเหนือกฎหมาย อาทิ ยึดบัตรประชาชน หรือการข่มขู่ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง เช่น ส่งสัญญาณว่าถ้าไม่เลือกตามที่ตกลงกันไว้ คุณมีอันเป็นไปนะ บังคับกินน้ำสาบาน จ้องตาคุณตอนคุณเข้าไปลงคะแนน หรือบางครั้งเป็นเจ้าหน้าที่ในหน่วยเลือกตั้งเองซะด้วยซ้ำ sceret ballot อาจจะมีจริง แต่มันไม่ได้ป้องกันการ monitor โดยหัวคะแนนได้ร้อยเปอร์เซนต์

หรืออาจเป็นเพราะความเชื่อในเรื่องบาปบุญคุณโทษ และค่านิยมว่าอะไรควรอะไรไม่ควรตามหลักจริยธรรม มีชาวบ้านท่านหนึ่งบอกผมว่า มันไม่ใช่แค่รู้สึกบาป ถ้ารับมาแล้วไม่กาตามที่สัญญาไว้ แต่มันเหมือนเวลาไปจ่ายตลาด ในเมื่อรับสินค้ามาแล้ว จะไม่จ่ายเงินได้ยังไง มันผิด

ไม่ว่าความสำเร็จของหัวคะแนนจะมีที่มาที่ชอบธรรมมากน้อยแค่ไหน ประสิทธิภาพของหัวคะแนนสามารถพิสูจน์ได้โดยดูจากคะแนนรวมในการเลือกตั้ง (in aggregate) เช่นในระดับหน่วยเลือกตั้ง จึงเป็นเหตุว่าทำไมการนับคะแนนที่หน่วยเลือกตั้งหรือนับที่เขตถึงมีผลกระทบต่อการทำงานของเครือข่ายหัวคะแนน

ส่วนอีกประเด็นที่เกี่ยวข้องกันและได้รับการถกเถียงไม่แพ้กันคือบทบาทของเงิน โดยสรุปแล้วเงินที่แจกผ่านเครือข่ายหัวคะแนนนั้นเป็นการซื้อเสียงแบบเดียวกันกับการซื้อขายสินค้าในตลาดหรือไม่ คำถามนี้ผมคิดว่าน่าสนใจและมีนัยสำคัญมากต่อการทำความเข้าใจว่าในท้ายที่สุดแล้ว การซื้อเสียงเป็นเพียงวาทกรรม เป็นมายาคติ หรือเป็นปัญหาที่ควรได้รับการแก้ไขอย่างจริงจัง

ผมสังเกตว่าเวลาพูดคุยกับผู้ที่อยู่ห่างไกลจากระดับฐานรากของเครือข่ายหัวคะแนน เช่น ตัวผู้สมัคร คำที่ใช้เพื่ออธิบายถึงบทบาทของเงินมักสะท้อนถึงแนวคิดที่อยู่ในกรอบของการซื้อ-ขาย ส.ส. ท่านหนึ่งอธิบายถึงการทำงานของเครือข่ายหัวคะแนนว่า

“เราคือผู้ที่ช่วยเค้าได้ทุกเรื่อง ดังนั้น พอเวลาเลือกตั้งก็บอกมัน เฮ้ยเดือดร้อนแล้วนะ บ้านนี้กี่เสียง คราวที่แล้วทำไปกี่เสียง สมมุติบ้านนี้มี 100 เสียง ทำไป 30 เสียง ก็บอกมันว่าไม่ได้เว้ย งวดนี้ต้องปรับปรุง ต้องทำให้ได้อย่างน้อย 40 อาวุธ-กระสุนพร้อมอยู่ (เงิน) แต่ถ้าไม่ได้นี่น่าดู ถ้าต่ำกว่า 40 เสียงละน่าดู ต้องบลัฟ ไม่บลัฟไม่ได้ ถามว่าเราทำคะแนนมากกว่านั้นได้มั้ย ทำได้ แต่ก็ต้องเปลืองมากขึ้น ต้องเพิ่มเงินให้มากขึ้น ถ้าคู่ต่อสู้จ่าย 500 เราก็จ่าย 500 แต่ถามว่าเราทำยังไงให้ 500 ของเรามีคุณค่า เราเอา 40 คนไง ถ้าคนมาใช้เสียง 70 เราได้ไปแล้ว 40 เค้าก็จะได้ประมาณ 20-25 ส่วนที่เหลือเป็นของพรรคเล็กพรรคน้อย เราก็ชนะถูกมั้ย”

ในมุมมองของส.ส.ท่านนี้ จะเห็นได้ว่า แม้ความสัมพันธ์ของเขากับหัวคะแนนจะเป็นความสัมพันธ์ส่วนตัว แต่ความสัมพันธ์ระหว่างเขากับฐานเสียงซึ่งเป็นคนธรรมดา อย่างน้อยในบริบทนี้เป็นความสัมพันธ์ที่ไม่ยึดถือตัวบุคคล (impersonal, almost market-like) คะแนนเสียงคือค่าใช้จ่าย ดังนั้นสิ่งเดียวที่เขาเอาใจใส่ก็คือมูลค่าของสิ่งที่แลกเปลี่ยน (the value of what’s being exchanged) ดังนั้นในกรณีนี้เราจึงตีความได้ว่าการแจกเงินคือการซื้อเสียง เพราะคะแนนเสียงนั้นแลกกับเงินราวกับเป็นสินค้า commodity ไม่ต่างจากการหยอดเหรียญเข้าตู้จำหน่ายเครื่องดื่มอัตโนมัติ

ความประหลาดคือยิ่งลงไปใกล้รากฐานของเครือข่ายหัวคะแนนมากเท่าไหร่ การตีความว่าทั้งหมดนี้คือการซื้อเสียงยิ่งลำบากขึ้นเรื่อยๆ มีสจ.ท่านหนึ่งเปิดเผยกับผมว่า ในการสร้างเครือข่ายหัวคะแนนให้ยั่งยืนและไม่โดนช่วงชิงโดยผู้สมัครคนอื่น มีบางช่วงที่เขาต้องใช้เงินวันละเป็นหมื่นทั้งที่เงินเดือนของเขาแค่หมื่นเก้า เขาจำเป็นที่จะต้องสร้างกระแส สร้างชื่อเสียง โดยการเป็นเจ้าภาพในพิธีต่างๆ ต้องเอาเงินใส่ซองหยอดตู้เมื่อมีโอกาส ผลคือเขาจึงจำเป็นต้องได้รับการสนับสนุนทางการเงินจากลูกพี่ของเขาซึ่งเป็นส.ส. ซึ่งแน่นอนว่าเมื่อการเลือกตั้งส.ส.มาถึง สจ.ท่านนี้ก็พร้อมที่จะผันตัวไปเป็นหัวคะแนนหลักให้กับลูกพี่ของเขาเป็นการตอบแทนหรือรักษาไว้ซึ่งความสัมพันธ์

อย่างไรก็ตาม ในกรณีนี้ เงินที่ใช้เพื่อวัตถุประสงค์ทางการเมืองไม่ได้นำมาแลกกับคะแนนเสียงอย่างตรงไปตรงมา แต่เป็นองค์ประกอบหนึ่งของพิธีกรรมที่นำมาซึ่งความสัมพันธ์ระหว่างเขาและคนในเครือข่าย กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือสจ.ท่านนี้ perform หรือแสดงการแจกเงินให้อยู่ในรูปแบบที่ก่อให้เกิดความสัมพันธ์ส่วนตัวและความผูกพัน เงินยังมีบทบาทในฐานะสื่อกลางในการแลกเปลี่ยน (medium of exchange) แต่มูลค่าที่แลกเปลี่ยนกันนั้นตั้งอยู่บนพื้นฐานของความสัมพันธ์ส่วนตัว ดังนั้นเราอาจตีความว่าการแจกเงินในกรณีนี้คล้ายกับการให้ของขวัญ (gift giving) แบบที่ทำกันในช่วงส่งท้ายปีเก่าต้อนรับปีใหม่ ซึ่งมีวัตถุประสงค์หลักคือการกระชับมิตร สร้างความสัมพันธ์ มากกว่าการได้รับมูลค่าตอบแทนแบบทันทีทันใด กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ ตามแนวคิดของ Daniel Arghiros การแจกเงินอาจจะทำหน้าที่เชิงสัญลักษณ์เช่น ทำให้มนุษย์คนหนึ่งดูเป็นคนที่เอื้อเฟื้อเผื่อแผ่ รักเพื่อน ดูแลเพื่อน และใส่ใจในประโยชน์ส่วนรวมมากกว่าส่วนตัว หรือบางครั้งอาจเป็นเพียงสัญญาณว่า มีอีกนะ there’s more where that came from ทุกอย่างขึ้นอยู่กับบริบท

อดีต กกต. ท่านหนึ่งเคยเตือนผมไว้ว่านี่คือการมองโลกแบบโลกสวยเกินไปนิด เพราะว่าถ้ามันคือการให้กันแบบพอเป็นพิธีจริง ทำไมให้กัน 5 บาท 10 บาทไม่ได้ ทำไมต้องให้กันหนักถึง 500 บาท 1000 บาท จนวันนี้ผมยังไม่มีคำตอบที่ดีแต่ผมคิดว่า ถ้ามันเป็นการซื้อแบบเพียวๆ คะแนนเสียงคงไหลไปที่หัวคะแนนที่เป็น highest bidder แต่ความจริงมันไม่เป็นเช่นนั้นเสมอไป ผมคิดว่าความจริงคงอยู่ somewhere between การซื้อน้ำจากตู้กดน้ำอัตโนมัติและการแลกเปลี่ยนของขวัญปีใหม่

การเมืองเชิงอุปถัมภ์กับระบอบประชาธิปไตย

ในเชิงทฤษฎี การเมืองเชิงอุปถัมภ์ได้รับการวิเคราะห์จากหลากหลายมุมมองโดยนักรัฐศาสตร์ งานวิชาการกลุ่มหนึ่งได้ข้อสรุปว่าการเมืองประเภทนี้ไม่ต่างกับการจับผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งเป็นตัวประกัน แทนที่ผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งจะสามารถใช้สิทธิ์ดังกล่าวในฐานะปัจเจกบุคคลได้อย่างเป็นอิสระ กลับกลายเป็นว่าผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งต้องตกเป็นจำเลยภายใต้การครอบงำของกลุ่มคนที่สามารถอาศัยอำนาจทางการเมือง อิทธิพลทางสังคม สถานภาพทางเศรษฐกิจ และศักยภาพในการเข้าถึงทรัพยากรที่เหนือกว่าเป็นเครื่องมือในการโน้มน้าวการตัดสินใจของประชาชนในการลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง

แม้ว่าในบางกรณีอาจมองได้ว่าการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์กับคะแนนเสียงเลือกตั้งเป็นการแลกเปลี่ยนที่คุ้มค่าและสมเหตุสมผล เนื่องจากเป็นข้อตกลงที่ทั้งสองฝ่ายต่างได้ประโยชน์ร่วมกัน แต่ก็คงปฏิเสธไม่ได้เช่นกันว่ามันเป็นการแลกเปลี่ยนที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของความไม่เท่าเทียม เนื่องจากประชาชนคนธรรมดาซึ่งมีจำนวนมากกว่ามักปราศจากอำนาจต่อรอง หรือวิถีทางที่จะลงโทษผู้ที่ผิดสัญญาในการให้ประโยชน์ตอบแทน ในทางกลับกันผู้แสวงหาอำนาจทางการเมืองซึ่งมีจำนวนน้อยกว่ากลับเพรียบพร้อมไปด้วยเครื่องมือในการลงโทษบุคคลหรือกลุ่มคนที่เลือกลงคะแนนแก่ผู้สมัครรับเลือกตั้งที่ไม่ใช่ตน เช่น การยุติการให้ประโยชน์ตอบแทน หรือแม้แต่การข่มขู่โดยตรง นักรัฐศาสตร์ Susan Stokes ได้นิยามมุมมองทางทฤษฎีนี้ว่า perverse accountability เพราะกระบวนการเลือกตั้งอันเป็นหัวใจของการสร้างความรับผิดชอบ (accountability) ต่อประชาชนในระบอบประชาธิปไตย ได้ถูกบิดเบือนให้กลายเป็นกลไกในการสร้างห่วงโซ่แห่งความไม่เป็นอิสระ ทำให้ประชาชนไร้ทางเลือกหรือขาดความสมัครใจในการลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง ลดทอนประสิทธิภาพในการปกครองตนเอง แทนที่จะเป็นผู้มีอำนาจในการเลือกกลับต้องกลายเป็นผู้ที่ถูกเลือกโดยอำนาจ ด้วยเหตุนี้การเมืองเชิงอุปถัมภ์จึงถูกมองว่าเป็นอุปสรรคต่อพัฒนาการทางการเมืองและรอบอบประชาธิปไตย

งานวิชาการอีกชุดหนึ่งมีมุมมองที่แตกต่างกันไป ยกตัวอย่างเช่นงานของ Javier Auyero เขามองว่าการเมืองเชิงอุปถัมภ์แม้อยู่ห่างไกลจากการเมืองในอุดมคติตามทฤษฎีรัฐศาสตร์แบบตะวันตก กลับไม่ได้เป็นปรปักษ์ต่อประชาธิปไตยสักทีเดียว ในทางตรงกันข้าม เขากลับพบว่าการทำงานของเครือข่ายหัวคะแนนภายใต้ Juan Perón ในประเทศ Argentina มีผลทำให้ประชาธิปไตยมีความหมายต่อผู้ที่อยู่ในชุมชนสลัม ผู้มีรายได้น้อย และผู้ที่เข้าไม่ถึงบริการจากภาครัฐจำนวนมาก เพราะรัฐนั้นไม่มีตา (ผมขอยืมคำมาใช้จากงาน Seeing Like a State ของ James Scott) Auyero เรียกเครือข่ายอุปถัมภ์ดังกล่าวว่า “problem-solving network” หรือเครือข่ายที่ตอบโจทย์การแก้ไขปัญหาในชีวิตประจำวัน ปัญหาที่ไม่สามารถแก้ไขได้อย่างตรงไปตรงมาผ่านกระบวนการที่เป็นทางการหรือผ่านกลไกนิติบัญญัติ งานของ Auyero เป็นตัวอย่างของงานวิชาการอีกมากมายที่ชี้ให้เห็นว่าการเมืองเชิงอุปถัมภ์คือสภาพความเป็นจริงของการเมืองในระบอบประชาธิปไตย ที่ประชาชนส่วนใหญ่เข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการทางการเมืองผ่านตัวกลางซึ่งไม่ใช่พรรคการเมืองในอุดมคติแต่ผ่าน neighbor หรือเพื่อนข้างบ้านที่เป็นส่วนหนึ่งของเครือข่ายที่เชื่อมโยงกับพรรคการเมืองอีกที ผู้ที่เข้ามามีส่วนร่วมในการเมืองอุปถัมภ์ในฐานะผู้ถูกอุปถัมภ์ไม่ได้ไร้อำนาจต่อรองตามที่หลักทฤษฎีระบุไว้เสมอไป ในขณะที่ผู้ที่ทำหน้าที่เป็นตัวเชื่อม เป็นหัวคะแนน ก็ไม่ได้ทำเพื่อเงินเสมอไป เพียงแต่การเป็นส่วนหนึ่งของเครือข่ายทำให้เขาสามารถทำหน้าที่เป็นผู้นำและผู้แทนในชุมชนได้ดีขึ้น

ไม่แปลกใจที่ในประเทศไทยดูเหมือนว่ามุมมองแบบแรกดูเป็นที่นิยมมากกว่า โดยเฉพาะในวงการวิชาการและในมุมมองของผู้ดำเนินนโยบายและหน่วยงานกำกับการเลือกตั้ง ผมคิดว่านี่เป็นเพราะการเมืองเชิงอุปถัมภ์นั้นแยกไม่ออกจากประเด็นเรื่องการซื้อเสียง แม้ว่าจะมีหลักฐานชี้แจงว่าการซื้อเสียงนั้นไม่เพียงพออีกต่อไปต่อการได้มาซึ่งคะแนนนิยมทางการเมือง แต่การซื้อเสียงนั้นได้ถูกทำให้เป็นปัญหาเชิงจริยธรรมไปแล้ว จนกลายเป็นวาทกรรมที่เอาไว้เผยแพร่และใช้สอยโดยนักปฏิรูป ไม่ว่าจะเพื่อสร้างความชอบธรรมให้กับการแก้ไขระบบการเมือง ซึ่งบางครั้งแอบแฝงไปด้วยอุดมการณ์ที่ไม่เป็นประชาธิปไตยเท่าไหร่ เพื่อกล่าวหาว่าฐานเสียงในชนบทนั้นด้อยคุณภาพหรือมีพฤติกรรมในการเลือกตั้งที่เอื้อต่อนักการเมืองที่ซื้อเสียงและพร้อมที่จะเอาทุนคืนเมื่อเข้ามาเป็นรัฐบาล แตกต่างจากคนในเมืองที่ตัดสินใจโดยคำนึงถึงปัจจัยเชิงนโยบาย หรือเพื่อสร้างเงื่อนไขแอบอ้างในการทำรัฐประหาร เช่นการกล่าวหาว่านโยบายประชานิยมคือการซื้อเสียงเชิงนโยบาย เป็นต้น (อ่านต่อได้ในงานของ William Callahan (2005) “The Discourse of Vote Buying and Political Reform in Thailand” และ งานของ ประจักษ์ ก้องกีรติ (2555) “นิทานสอนใจว่าด้วยความโง่จน เจ็บ ของผู้เลือกตั้งชนบท : มายาคติและอคติของนักรัฐศาสตร์ไทย”)

ในมุมมองของผม เราจะทำความเข้าใจถึงความสัมพันธ์ระหว่างการเมืองเชิงอุปถัมภ์กับประชาธิปไตยได้ ก็ต่อเมื่อเราสามารถมองการซื้อเสียงเป็นเพียงหนึ่งองค์ประกอบของกิจกรรมที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง หัวคะแนน ผู้สมัคร และนักการเมือง ให้ความสนใจในกระบวนการเลือกตั้ง สำหรับผม ประเด็นสำคัญไม่ได้อยู่ที่ว่าการตอบแทนระหว่างหัวคะแนนและประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งมีการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ที่จับต้องได้หรือไม่ แต่อยู่ที่เนื้อหาของความสัมพันธ์ที่เกิดขึ้นจากการตอบแทนนั้นว่าเป็นไปในรูปแบบใด หากเนื้อหาของความสัมพันธ์นั้นมีความไม่เป็นธรรมก็ควรได้รับการแก้ไขอย่างจริงจัง

เนื่องด้วยธรรมชาติของความไม่เท่าเทียมในการเข้าถึงทรัพยากรที่สำคัญต่อการดำรงชีวิตในสังคมไทย ลักษณะของการตอบแทนซึ่งกันและกัน การช่วยเหลือ เกื้อหนุน และ อำนวยความสะดวก ระหว่างผู้ที่สามารถเข้าถึงทรัพยากร และผู้ที่จำต้องอาศัยทรัพยากรเหล่านั้นมีแนวโน้มที่จะสถาปนาตนขึ้นเป็นความสัมพันธ์เชิงอำนาจอันเป็นที่มาของคำว่าอุปถัมภ์ มากกว่าความสัมพันธ์ที่เกื้อกูลกันโดยไร้นัยทางอำนาจ

ตราบใดที่หัวคะแนนซึ่งเป็นผู้ที่เข้าถึงทรัพยากรได้มากกว่าไม่ว่าโดยตำแหน่งหรือโดยสถานะสามารถใช้ทรัพยากรนั้นๆ เพื่อโน้มน้าวพฤติกรรมการเลือกตั้งของประชาชนซึ่งเป็นผู้ที่เข้าถึงทรัพยากรได้น้อยกว่า โดยที่ประชาชนไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้ไม่ว่าด้วยเหตุผลประการใด การมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนผ่านระบบหัวคะแนนก็ยังเป็นการมีส่วนร่วมที่มีอยู่อย่างจำกัดถึงแม้ว่าจะเป็นการมีส่วนร่วมที่มีความหมายหรือมีพื้นที่ในการเจรจาต่อรองก็ตาม

เมื่อการเชื่อมโยงระหว่างนักการเมืองและประชาชนจำเป็นต้องผ่านตัวกลางซึ่งเป็นหัวคะแนน นั่นหมายความว่านักการเมืองไม่ได้เป็นตัวแทนของประชาชนตามหลักการประชาธิปไตยแบบมีผู้แทน แต่เป็นตัวแทนของเครือข่ายหัวคะแนนที่ตนพึงมีและใช้บริการอย่างเป็นระบบเมื่อมีการเลือกตั้ง การเป็นตัวแทนในที่นี้จึงไม่ได้หมายถึงการรับผิดชอบต่อประชาชนโดยส่วนรวมแต่หมายถึงการดูแลเอาใจใส่เฉพาะเครือข่ายโดยคำนึงถึงปัจจัยทางการเมืองเป็นหลักและผ่านการลำเลียงทรัพยากรต่างๆเช่น เงิน ตำแหน่งทางการเมือง และผลประโยชน์นานาชนิด ที่จำเป็นต่อการสร้างความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์ในทุกระดับ

จึงอาจตั้งข้อสังเกตได้ว่าการเมืองเชิงอุปภัมภ์ที่เน้นการกระชับความสัมพันธ์ระหว่างหัวคะแนนและประชาชนในพื้นที่ ระหว่างผู้สมัครรับเลือกตั้งและหัวคะแนนที่สามารถคุมคะแนนเสียงในพิ้นที่ได้อย่างเบ็ดเสร็จ และระหว่างกลุ่มการเมืองและผู้สมัครรับเลือกตั้งที่มีเครือข่ายหัวคะแนนอยู่ภายใต้บังคับบัญชา อาจเป็นอุปสรรคต่อการทำให้พรรคการเมืองเป็นสถาบันการเมืองของประชาชนโดยแท้จริง และต่อการดำเนินนโยบายสาธารณะที่ให้ความเป็นธรรมต่อส่วนรวม

และที่สำคัญที่สุด เมื่อใดการเข้าถึงทรัพยากรของรัฐซึ่งมีที่มาจากภาษีของประชาชน ตลอดจนถึงกลไกในการแต่งตั้งและโยกย้ายตำแหน่งในหน่วยงานราชการและรัฐวิสาหกิจ ได้กลายเป็นช่องทางในการสร้างเครือข่ายอุปถัมภ์ที่เข้มแข็ง เมื่อนั้นการทุจริตและการใช้อำนาจรัฐโดยมิชอบจะกลายเป็นเงื่อนไขที่จำเป็นต่อการดำรงไว้ซึ่งอำนาจทางการเมืองในระบอบประชาธิปไตยที่มีระบบอุปถัมภ์เป็นพื้นฐาน

คำถามก็คือ ทำอย่างไรจึงจะทำให้การเมืองเชิงอุปถัมภ์อยู่ร่วมกับระบอบประชาธิปไตยได้โดยที่ไม่สำแดงอาการไม่พึงประสงค์ในแบบที่เขียนไว้ด้านบน โจทย์นี้คล้ายคลึงกับคำถามของ James Madison ใน Federalist No.10 ว่าควรทำอย่างไรจึงจะแก้ไขปัญหาเรื่องการแบ่งพรรคแบ่งพวกในการเมือง

There are two methods of curing the mischiefs of faction: the one, by removing its causes; the other, by controlling its effects. (Federalist No.10, 1787)

สำหรับ Madison การแก้ไขปัญหาโดยการทำลายปัจจัยที่นำไปสู่การแบ่งพรรคแบ่งพวกอาจมีผลทำให้ต้องทำลายเสรีภาพทางการเมืองไปด้วยโดยปริยาย การแก้ไขปัญหาเรื่องการเมืองเชิงอุปถัมภ์ก็เช่นกัน ถ้าจัดการกับมันโดยตั้งข้อสันนิษฐานว่ามันคือการทุจริตเลือกตั้งที่เกิดจากการสมรู้ร่วมคิดระหว่างนักการเมืองโกงและฐานเสียงที่ขาดความเข้าใจในหลักการประชาธิปไตย โดยไม่คำนึงถึงมิติอื่นๆ อาจนำไปสู่การกีดกันหรือปิดโอกาสการมีส่วนร่วมทางการเมืองของผู้ที่อยู่ชายขอบ ผู้ที่มีรายได้น้อย หรือผู้ที่เข้าไม่ถึงบริการจากภาครัฐ กลุ่มคนที่ประชาธิปไตยและกระบวนการเลือกตั้งควรเป็นช่องทางในการเรียกร้องความเป็นธรรมทางสังคม (social justice) ที่พึ่งพาได้และทำได้อย่างเสมอภาคและเท่าเทียมประชากรคนอื่นๆ ในฐานะพลเมืองเหมือนกัน

ผมกลับคิดว่าทางออกที่ดีที่สุดคือการปิดช่องว่างระหว่างคนรวยกับคนจน และระหว่างผู้ที่เข้าถึงบริการจากภาครัฐกับผู้ที่เข้าไม่ถึง ซึ่งทำให้ระบบอุปถัมภ์กลายเป็นเครื่องมือในการลดอำนาจต่อรองและจำกัดอิสรภาพของประชาชน ปิดช่องโหว่ที่เอื้อต่อการทำทุจริตเพื่อถอนทุนคืน ซึ่งทำให้ระบบอุปถัมภ์กลายเป็นวงจรอุบาทว์ ปิดช่องทางในการผูกขาดระบบหัวคะแนนและระบบอุปถัมภ์ในการเลือกตั้งโดยอำนาจเบ็ดเสร็จทุกชนิด ซึ่งทำให้ระบบอุปถัมภ์กลายเป็นเครื่องมือในการสืบทอดอำนาจผ่านพิธีกรรมการเลือกตั้ง และหันมาเปิดโอกาสให้กลไกในการเชื่อมโยงกับผู้มีสิทธิเลือกตั้งอื่นๆ เช่นพรรคการเมือง หรือแม้แต่ social media platform ได้มีพัฒนาการจนสามารถเป็นช่องทางในการมีส่วนร่วมทางการเมืองในฐานะพลเมืองได้อย่างแท้จริงและยั่งยืน

ผมจะขอจบบทความนี้ด้วยคำพูดที่นักการเมืองชอบใช้ในการอธิบายถึงค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้งว่า

There’s no such thing as a free vote.

แน่นอนครับ คำพูดนี้อาจจะจริง (in the sense that every vote costs money) แต่นั่นไม่ได้หมายความว่าผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งจะไม่มีอิสรภาพในการเลือก (to vote freely)